珠江会讲||第13期：疫情之下的舆情治理

珠江会讲第13期

疫情之下的舆情治理

       【编者按】病毒与人类共进退，灾难与文明共成长。己亥末，庚子初，新冠肺炎疫情迅速蔓延，引发国际社会的高度关注和积极应对。疫情就是命令，防控就是责任，每一个人都是这场战疫的见证者和参与者。诸多经历，诸多场景，诸多记忆，都会成为我们难以抹去的岁月片断。2020年3月10日上午，珠江会讲第13期，《南方治理评论》主编陈潭教授和仲恺农业工程学院助理教授康佳立博士特邀南京大学新闻传播学院陈堂发教授围绕“疫情之下的舆情治理”进行了连线访谈，南京大学、广州大学和仲恺农业工程学院少数研究生参加了倾听和记录。

      我们所做的仅仅是，致力抢救我们自己的当下叙事和可能留存给未来的点滴印迹！——陈潭

◎《南方治理评论》：俗话说，大灾之下必有谣言。从“非典”到如今的新冠疫情，这17年中也经历了数起重大的公共卫生事件。陈教授是国内舆情治理研究方面的知名专家，您认为这期间谣言本身及传播出现了那些变化和趋势？

◎陈堂发：舆情治理态势伴随着媒介环境的改变而逐渐难以“得心应手”，从报纸、广播电视主导到互联网PC端，再到移动互联网，一方面是政府治理媒体的政策力度在不断加大，但另一方面是政府治理、引导舆情的复杂性、难度在增加。自媒体、社交媒体传播效能基本覆盖了传统媒体的舆论环境下，无论公共卫生突发事件还是其他突发危机事件发生时，民间舆论场的舆论价值取向“自立性”能力日渐凸现，社会舆情的脾气也越来越大，民众的归因、追责情绪明显压倒了对官方统一提供信息的信任，政府调动、利用社会舆论的难度已然加大。除此之外，有关部门不适当的谣言处理态度也使得谣言查处本身独立成为舆论在关注危机事件处置之外的热点问题。如“3.21”响水特别重大爆炸事故(2019)、无锡高架桥坍塌事件（2019.10）、“10.20”郓城矿难（2018）、泉州碳九泄露事故(2018.11)、“11.28”张家口氯乙烯泄漏事故(2018)、连云港核循环项目事件（2016.8）、“8.12”天津港特别重大火灾爆炸事故（2015）、“7.13”吉林旺起镇洪灾(2017)及当下“武汉新型冠状病毒肺炎疫情”等诸多突发危机事件，在其处置的过程中，以自媒体为主体所承载的社会舆论，不同程度地对地方执法者非理性地追责谣言的行为表现出并不认可的情绪或倾向。而此次武汉新型冠状病毒肺炎疫情初期警方对“8名疫情造谣者”处罚所引发的尤为强烈舆论质疑，更表明了危机事件中谣言追责应当审慎明断、尊重事实与民意的社会诉求。

◎《南方治理评论》：您曾经在接受《中国青年报》采访时就指出，受众可将失实新闻看作不合格消费品来维权。您认为失实报道不断出现的主要原因是什么？这个能行吗？

◎陈堂发：从传统媒体角度来说，报道虚假或失实新闻，主因是一些记者职业道德的严重懈怠。从新闻线索获取到作品形成，抛弃了调查、求证的基本技能。甚至一些记者为了“出色”完成岗位任务，或为了求名求利而故意编造、加工新闻。不过，有少数失实报道是记者难以克服的因素导致的。如新闻事件当事方刻意“表演”而一时掩盖了真相，或者事件本身存在或演变具有复杂性、专业性、阶段性特征导致难以识别。至于网络媒体传播失实新闻，则另有一些复杂的因素。比如，出于商业目的的策划与炒作，网民不择手段求关注或求出名的动机，以及恶意编造信息等。

虚假、失实报道治而不绝，与管理机制存在问题密切相关。如以奖惩手段强化自律意识的内部政策缺位。由于高度量化的绩效考核与市场化的薪酬分配机制，新闻从业者对工作压力的感受比其他一些行业更为直接与明显。那么，单纯追求稿件数量就成为一些采编人员主动放弃踏实作风的动因之一。此外，行政管理措施的执行力度不够也是一大因素。为了制止虚假报道，切实维护新闻单位的公信力，原新闻出版总署曾印发《关于采取切实措施制止虚假报道的通知》，提出八项措施。以其中一项“报刊出版单位要建立健全责任追究制度”为例，其内容包括，因记者采访不深入、不全面、不客观导致报道失实的，总编辑要代表本单位在本报刊上公开道歉，报刊机构应追究相关责任人的责任；因记者未实地采访，仅凭道听途说编写虚假报道的，总编辑要通过本报刊和当地两家以上主要媒体公开道歉，报刊主管单位追究报刊机构主要负责人、分管领导、责任编辑、记者的责任；蓄意炒作和炮制虚假新闻对社会造成恶劣影响、损害国家形象和公共利益的，总编辑应引咎辞职，报刊主管单位追究报刊负责人责任等。但是实践中，有些治理措施并未得到有力执行。

◎《南方治理评论》：哪些话题更容易引发失实报道？为何一些失实报道的传播力度会如此之大？您认为谁该为失实报道的后果负责？

◎陈堂发：有些属性的话题具有强大的诱发功能，比如，“强”和“弱”之间的身份对抗话题、承载道德价值善或恶的话题、揭丑公权力的话题、包含明显的“知识壁垒”话题、关系民生的政策话题、有关健康与危害的话题、重大事故隐情的话题以及猎奇与审丑的话题，这些属性的话题更容易成为虚假失实报道的重灾区。人们对这些话题有着超常规的期待，选择性关注心理更为突出。事实本身是否得到求证已经并不重要，重要的是围观和议论的热情、站队和批评的架势有了“依托”。因为那个缺席的客体事实所影射的“价值”是“先在”的，它是埋藏在每个人心里的生存法则与观念。一个虚拟的故事，只要它能补偿某种社会心理需要，即使真相缺席，仍能发酵为热点话题。如果真相被挖掘出来，反而扫了人们的“兴致”。所以，互联网传播环境下，事实已经被人们所期待的、“先在”于内心的某种“价值”所绑架，事实真相如果背离这种“价值”期待，人们同样可能选择忽略事实，而愿意成为虚假事实的“牵线木偶”。

应该根据不同性质的后果来确定不同的责任。一些不实报道虽然对社会产生了消极影响，但它尚未扰乱公共秩序，也没有损害某个特定对象的精神利益或物质利益，没有适用的主体可以依法主张自己权益，此种情况下，无论编写发布不实新闻的个人或机构，都不需要承担实质性责任，只能施以非惩戒性道德责任。这也是目前法律规范对某些虚假失实新闻的监管力不从心的重要原因。

如果虚假信息是出于主观故意的捏造，并导致严重后果，产生恶劣影响，则可能被追究刑事责任。从刑事司法实践来看，虚假新闻被追究的刑事罪名主要是诽谤罪和损害商业信誉、商品声誉罪，前者的行为侵害对象是自然人，后者则为企业法人。近年来，传统新闻媒体从业者因为不真实的报道被追究刑事诽谤责任的案件已不少见，网民通过网络媒体扩散虚假言论而被追究刑事责任的则更多。

如果不真实新闻报道指向了某个具体对象，使得被报道对象的正常社会评价或声誉受到不应有的消极影响，精神利益或物质利益受到损害，且采写编发新闻的作者或新闻机构在形成新闻过程中存在主观上的过错，如出于故意或者疏忽才产生了该不真实新闻，如果被报道对象诉诸人民法院，要求作者或新闻机构承担名誉损害的责任，则作者或新闻机构应承担民事侵权责任。

不真实新闻报道如果对社会公共秩序、市场秩序或工作与生活秩序产生了明显不利影响，或者捏造事实诽谤他人，或以言论侮辱他人，行为构成违法但尚未构成犯罪的，还可能承担行政责任。

◎《南方治理评论》：最高人民法院微信公众号2020年1月28日发文专题讨论治理有关新冠肺炎的谣言问题的文章指出，“谣言”是生活用语，法律对谣言表述为“虚假信息”。但是在学术领域对谣言的研究颇多。您认为这两者的区别仅限于生活用语与否吗？

 ◎陈堂发：本人认为两个概念之间不是彼此无缝对接的，不宜在法律语境中互换使用，或者说不应以“虚假信息”标准置换“谣言”标准。但在诸多的突发危机事件应对与处置中，惩治谣言的行政执法实践一再将“不造谣、不信谣、不传谣”作为标准化、程式化“劝诫”，这说明执法主体对谣言治理实际上采取了等同于虚假信息治理的态度，这意味着谣言就是必然导致危机局面更加恶化的虚假信息。所以，法律机关执法文书一律使用的“谣言”术语并不仅仅是一种通俗的表述，更多地代表了处罚主体的一种态度与立场：原本更多地属于意见范畴的“谣言”抽象化地被整体禁止，事实范畴的“虚假信息”与意见范畴的“谣言”被简单地、非理性地划上等号。

  事实上，“谣言”无论是否作为法律术语使用，作为被法律治理的对象，谣言同虚假信息都应该作为不同概念区分对待。也就是说，如果法律机关对某个言论表达已经明确为虚假信息，且属于法律所禁止的事项，则具备合法理由加以治理。但如果高度抽象化地或当然地一概以“谣言”之事由泛化地追究言论表达的责任，忽略辨析具体的违法性要件，则需要检视与商榷。因为从言论法治的一般性原则来看，法律只对事实而非意见负责，亦即法律只禁止不符合事实的表达，而不干涉意见本身的表达，除非意见表达带有明显的人格侮辱贬损或政治价值判断错误的内容。而作为一种民间的舆情生态，谣言不仅涉及事实性信息元素，同时也包涵了意见要素，如情绪、愿望、态度、立场。

  如果我们能够抛弃对立或非此即彼的思维来看待谣言，就可以得到一种突破表象的认识：其一，谎言可以成为谣言，但谣言不一定等于谎言。只有谣言在得到事实真相的澄清后仍然被故意掩盖并继续地扩散，谣言才成为真正的谎言或虚假的信息。我国古代经典语篇是将谣言解释为民间社会表达真情实感的一种信息传递形式，如《左传》有“曲合乐曰歌，徒歌曰谣”之说。“谣”的上部为“肉”，下部是“言”，取义为凡夫俗子口中之言。古代贤者为政则要求下官“风闻言事”，即采集如风般自由传颂的民谣来体察政情得失、民情哀乐。《国语·周语六》载范文子语：“吾闻古之言王者，政德既成，又听于民，于是乎使工诵谏于朝……风听胪言于市，辨妖祥于谣”，即谣言不仅可以用来“诵谏”，起下情上达的监督作用，还可以辨别殃祸吉福。

  谣言的内容有时虽是不确定的，但不排除有一定的经验性基础，反映了传谣者的关切与共鸣。其不确定性在扩散过程中可能经过一些传播节点所采取的知识结构或价值判断的过滤而自然消失，或真相得到证实成为“预言”。西方学者亦有类似的观点，如美国学者彼得森和吉斯特将谣言定义为“在人们之间私下流传的，对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释”。谣言是一种真实性不确定的社会表达形式，它与民众所关心信息的透明度和重要性相关，存在着不可忽视的合理性。

  也有学者提出，英语语境中的谣言是指“未经证实的信息”，而汉语语境中的谣言则是指“虚假的信息”，两者是不同的概念。这一观点是值得商榷的，根据语言翻译的“信”“达”原则，某个外来词无论出自何种语系，被译成汉语后的对应用词，应该符合汉语言的语用规则，既然被译外为“谣言”，就不应该同原有汉词谣言有词义上分歧。当然，“造谣”则是谣言生成的另一种形态，该种谣言不是基于任何真相或事实基础的虚构，系凭空编造的产物，则其动机多为恶意，或攻击、贬损，或误导、干扰，骗财、逐利。

  另一方面，具有合法地位的“秘密”，本质上同“谎言”之间亦非水火不融的关系。哈佛大学教授西赛拉﹒博科在讨论秘密、谎言的关系时指出，秘密、谎言都包含隐藏、模糊事实，两者互相缠绕、互为目的。谎言是用来保卫秘密的武器，秘密放任谎言的蕴藏和滋长。为了避免遭受“道德上的错误”的否定或指责，谎言就需要有理由，有了这样的合理理由，就成为秘密。所有的谎言都需要正当理由，而所有的秘密都不需要正当理由。加利福尼亚州立大学教授乔尔﹒鲁蒂诺认为，秘密意味着分离，把局内人与局外人分割，这是秘密本身固有的特性。认为某个信息需要保密，就已经在局内人与局外人之间想象有了潜在的冲突。

  因此，理性的对待谣言就应该避免采取“有谣必惩”的偏激认识，应该区分具体谣言所承载的是纯粹的、具有明显恶意虚假事性实信息，还是事实不确定的、带有情绪性的众意表达，在此基础上或采取技术手段对信息本身进行治理，或对谣言制造者视情节与结果的不同予以不同的法律责任追究。

 

◎《南方治理评论》：“非典”疫情之后，中国疾控中心就已经建立了传染病监测、报告的网络直报系统（中国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统），但是在此次“新冠”疫情期间没有发挥应有的作用，您认为问题在哪里？如何解决？

 ◎陈堂发：这方面的信息只是间接从由中国疾控中心原负责人向媒体介绍情况中获取，没有见到后续的相关方面的回应，直报系统失灵的真正原因所在尚不清楚。无非两种可能，一种可能是系统投入使用之后就没有真正地运转起来，另一种可能是武汉市乃至湖北省卫健委出于某些地方利益考虑，使得疫情处理成为一颗棋子，没有尊重疫情上报的专业性地位。从事后武汉一些医院的一线医务人员通过自媒体舆论平台零星反映的情况看，他们都只提到了及时将不明肺炎情况向所在医院领导层作了反映并得到不得向外扩散信息的指令，并没有将该类新的不明疫情通过该直报系统上报中国疾控中心，技术手段抗减风险的通道成为摆设。

尽管直报系统设置为疫情不采取逐级报告，只要医院发现就可以直接上传疫情，全网所有节点同时在线共享信息。但普遍广泛存在的医疗专业主义被行政主义管理思维全覆盖时，再精密高效的技术系统都逃脱不了“聋子耳朵”的命运，尤其某个技术系统运转被一个部门挟持时。

要想相对有效地避免“有技术、无功效”的现象循环往复地发生，技术系统就需要有其他部门的入驻。比如中国疾控中心建立的这套直报系统还需要考虑有卫生行政机构、主要媒体机构、媒体监管机构、主要慈善机构、工商、质检、海关、公检司、第三方监督机构等部门注册加入，疫情发生时既是协调、救助主体，疫情未发生时充当监督角色。

◎《南方治理评论》：请您谈谈使用类似区块链这类的大数据工具治理谣言的展望。

◎陈堂发：概而言之，可以借助区块链作为信息保真、痕迹追踪的技术手段。突发危机事件的处置中，信息流成为与物资流同等重要的关键性资源，信息的权威性、及时性、精准性、流通性直接影响到危机应对不同阶段的决策科学合理性以及化解危机的措施有效性，因此，信息公开的程度与状态必须无条件地接受社会舆论的审视，因为任何危机事件的应对都处在极度开放的社会环境里，由危机处置主体单方意志控制的信息利用是无法满足危机处置所要求的信息精密联动需要的。在危机处置主体的认识及理念做必要调整的前提下，作为云存储技术的区块链，可以一定程度地改善信息生产质量、运行轨迹与合法提取、外泄风险最低限度控制，并追踪信息在不同环节所存留的痕迹，为有效合理利用信息、追溯责任的证据痕迹提供可信度高的技术平台。

从谣言的理性追责优化方面看，首先，区块链技术可以降低突发危机事件进程中谣言生成机会或概率，提供适应解决危机事项需要的专业性信息、支撑信息精密联动的相对封闭平台，能有效减少危机处置外部系统的人为因素产生的信息污染。对于经常伴随高风险的行业，如交通建筑、工程桥梁、食药品安全、煤矿化工、疫情震情、学校安全等危机事件多发领域，应该尽早谋划并建立联盟区块链，一方面使得正常状态的联盟内多部门之间建立信息共享，并形成彼此的监视，更有效地摸索预警方案。另一方面，突发危机事件发生时，确保重要信息的运行在不影响危机处置措施有效性的前提下，能够充分满足社会舆情的期待。与传统的监测系统比较，区块链在事件检测、态势感知、危情统计、结果报告、干预措施、物资调配、捐赠物透明管理以及跟踪持久性、价值共识、选择性隐私上更有优势。

其次，区块链运用有助于理性追责的优势在于，在该链上生成、传输的所有信息痕迹是透明的、可追溯的、不可修改的，这些特征充分地满足了“证据”的要求，便于根据固化的信息流动轨迹追究相关主体的法律责任，包括违法扩散消息或扩散虚假信息的主体、职能监管部门及具体领导不作为，避免因事后信息痕迹消失或刻意隐匿而导致相互之间推诿责任。在区块链环境下传谣者是否担责不是孤立的问题，应该同危机事件中的职能监管部门及具体领导是否失职的行为合并考量，以技术实现法律惩罚的“透明的公正”。尽管不同行业领域的危机事件各有差异，谣言呈现的内容、方式不同，但只要有关突发事件的责任主体未能采取危机处理SPAWP原则中的一项或几项，真正的谣言就随之出现：对突发的异常情况反应足够迅速（Speed），信息应对走在舆情酝酿脾气之前；相关责任主体主动承担责任（Responsibility），未有推卸责任的迹象；责任方主动道歉并显示诚意（Attitude）；主动利用有效大众传播渠道（Way）沟通；直接切中公众关注的中心点（Point）多次阐明“虽失当但为何如此做”的初衷。这些原则有的已经在《突发事件应对法》、《传染病防治法》等的条款中有所要求，有的则未作法定义务提出，但如果危机事件已经导致人身、财产严重损害或对社会秩序、经济秩序等产生严重冲击的，即便非法定义务的不作为，只要存在故意或过失，亦被追究行政责任或刑事责任。相关主体在危机处置时未遵从上述原则所要求的规定动作，环节缺少的痕迹被区块链适时记录，谣言行为免责或责任承担轻缓化可以此信息记录为抗辩事由。

再次，区块链技术作为谣言行为被追责但“违法事实”不透明情况下的一种弥补方式。目前，治理谣言的执法主体对制造、扩散谣言的惩罚情况总体上不太被社会舆论所认可，突出问题之一在于被处罚的“违法事实”本身不透明，言论表达行为的定性由执法主体单方理解及意志决定。当多方信息轨迹不能透明、不可追溯时，一旦执法主体将“违法信息”本身屏蔽，社会舆论就无法判断“违法事实”真相。如2月3日文山市公安局以州人民医院文某等3人利用工作便利私自拍摄患者相关信息散布、市人民医院刘某等2人的转发行为触犯《治安管理处罚法》相关规定为由，对其中文某等4人采取行政拘留十日、1人被罚款。公开的处罚文书并未说明5名医务工作者未经同意获取的患者信息具体涉及哪些事项，当前疫情防治急需患者相关信息公开的环境下这些患者信息为何不得公开，公开后究竟造成什么不良后果，由于相关线索已经被屏蔽，这些疑虑难以让舆论释怀。又如2011年2月10日凌晨响水县陈家港化工圆区因传言“化工厂爆炸”引起恐慌、部分群众逃离导致一辆农用三轮车落水致4人身亡。当地政府举行的新闻发布会称，化工厂毒气外泄是谣言。但有多名村民向媒体反映，他们闻到了刺鼻气味。2月12日当地公安机关以涉嫌编造、传播虚假恐怖信息罪对刘某、殿某予以刑事拘留，并对朱某、陈某实施行政拘留。2019年3月21日，陈家港一化工厂发生了特大爆炸事故，导致78人死亡。涉事化工企业多个方面存在重大生产安全事故隐患，有关部门曾多次下发整改通知书。而在2007年11月27日，该化工园区一化工企业已经发生过爆炸事故，导致数十人死伤。只是当地政府对媒体并未如实公开有关内情。综合在同一区域前后相继发生的化工厂爆炸事故的客观事实，2011年2月10日村民的连夜逃离行为是否纯粹受谣言支配，化工厂是否确实并无气体泄露的事实，已经无法考证，当地环境行政主管部门并无适时的检测数据证明村民闻到的刺激气味符合空气质量检测标准。如果该地化工企业进入全省乃至全国性化工企业区块链，各级政府的环保行政部门进驻该区块链，则处罚谣言的“违法事实”不清的被动问题就可以迎刃而解。

◎《南方治理评论》：对于所谓吹哨人舆情事件可以做何种解读？

◎陈堂发：任何事关大范围人身、财产安全的危情出现时，国家、社会就如同在波涛汹涌、险情莫测的大海上行进的一艘船，必须有职的了望者，如果专职了望者懈怠了，就应该有吹哨人角色。在武汉疫情爆发的前期，出现了少数几位难能可贵的“吹哨人”“发哨人”，他们被“另眼”对待，哨子刚吹响就被禁声了，疫情加剧发展的事实证明这是一起疫情处置的大悲剧，一起无法弥补巨大损失（生命损失、民众财产损失、全国经济损失、政府信誉损失）的教训。

◎《南方治理评论》：在自媒体时代，如何开展舆情引导？

◎陈堂发：舆论样态是多变的，但背后有一些规律可寻。要相对有效地引导自媒体主导的社会舆论，首先必须强调的意识就是满足民众的“得益心理”，网民上了网，必有愿望或利益诉求要表达，应对舆论的有关部门必须顺应这种心理，就危机事件有关危情程度、可能走势、计划与对策（包括问责）坦然地公开，“有选择地说”在自媒体引导舆论已经毫无意义。其次，危机事件本身就是具体问题，舆论都是关注具体问题，过激意见表达也不会发展为不可控状态，反思的舆论不会演变为意识形态领域的问题，如果舆论出现明显不法性的偏差，有非常完备的法律条款予以规制、惩处。基于这种可控的局面，民众意见的充分表达既必要亦在安全的限度，舆论环境的宽松可以改变网民的偏激态度。

【嘉宾名片】陈堂发（1967—），安徽桐城人，法学博士，南京大学新闻传播学院教授、博士生导师。国家社科基金重大项目“互联网与表达权的法律边界研究”首席专家，中国新闻史学会媒介法规与伦理研究会副会长，南京大学新闻与政治研究所所长。先后获兰州大学传播学硕士学位、南京大学法学博士学位，复旦大学新闻与传播博士后。主持国家社科基金项目3项、部省级社科基金项目4项，7次获得部、省级哲学社科优秀研究成果奖，出版个人学术专著7部、合著5部， 发表学术论文120余篇。主要从事媒介法治、政治传播诸方面研究。

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